Проблемы местного самоуправления
На главную страницу | Публикуемые статьи | Информация о журнале | Информация об институте | Контактная информация
все журналы по темам оглавление  № 19   1   2   3   4   5   6   7   8   9  10  11  12  13  14  15


СНИЖЕНИЕ РИСКОВ И СМЯГЧЕНИЕ ПОСЛЕДСТВИЙ ЧС НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

Радаев Н.Н.


Также рекомендуем прочитать (для перехода нажмите на название статьи):

Предмет ведения и полномочия местного самоуправления

Установление причин общественно опасных происшествий техногенного характера

О исполнении закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»

От Чернобыля до Вечности

Ложь во спасение - авария на АЭС «Фукусима-1» в Японии


Эпизодически происходящие в случайное время и месте чрезвычайные ситуации (ЧС) природного, техногенного и террористического характера значимо влияют на жизнедеятельность населения муниципальных образований [1], приобретают вследствие этого широкий общественный резонанс и вызывают неприятие населением связанных с ЧС рисков. Поэтому, вопросы их предупреждения, смягчения последствий в случае наступления являются актуальными и должны иметь высокий приоритет в деятельности органов местного самоуправления.

Официально принятая в РФ классификация ЧС по степени тяжести [2] приведена в табл. 1. Каждый из 6 классов ЧС выделяется с помощью 4 параметров, характеризующих последствия ЧС. В табл. 1 обозначены: пределы территории объекта производственного или социального назначения; пределы населенного пункта, города, района; пределы субъекта РФ; wA - пределы территории двух субъектов РФ; пределы территории РФ. Негативные события с последствиями, не классифицируемыми как ЧС, рассматриваются как происшествия. В соответствии с существующим разграничением полномочий [3] за ликвидацию ЧС местного уровня отвечают органы местного самоуправления.

Анализ распределения техногенных ЧС в России по тяжести последствий приведен в табл. 2 [4]. Из нее видно, что оно описывается усеченной монотонно убывающей плотностью распределения вероятностей, в соответствии с которой преобладают ЧС с незначительными последствиями.

Социальные потери для населения страны от ЧС оцениваются числом пострадавших и погибших (табл. 3), а социальный риск -распределением ЧС по числу пострадавших (погибших). Среди местных ЧС самую большую долю составляют аварии на тепловых сетях в холодное время года (24 %), пожары (взрывы) в зданиях и сооружениях жилого, социально-бытового и культурного назначения (18 %), аварии на электроэнергетических системах (9 %), аварии на коммунальных системах жизнеобеспечения (9 %).

Стихийные бедствия. Для России характерны повсеместная распространенность опасных природных процессов и явлений, связанных с холодным, снежным зимним климатом, создающим довольно высокое в сравнении с другими странами «сопротивление природной среды» индустриальному хозяйству. На ее территории, обладающей чрезвычайно большим разнообразием геологических, климатических условий, наблюдается более 30 видов опасных природных явлений (из порядка 50 в целом по миру).

Распределение природных ЧС в России по тяжести последствий приведено в табл. 2. Его вид отличается от распределения техногенных ЧС: максимум приходится не на локальные, а на местные ЧС (распределение числа ЧС по тяжести последствий является колоколообразным). Это обусловлено, видимо, тем, что в силу приспособленности к природным опасностям элементов инфраструктуры стихийные бедствия носят пороговый характер, т.е. ущерб наступает только в случае сильных событий, превышающих достигнутый на данной территории уровень стойкости элементов инфраструктуры. Но если уж это событие произошло, то в силу пространственного действия негативных факторов их уровни, превышают уровни стойкости для большого числа объектов, что приводит к значительному ущербу. Население постепенно защищает территорию от опасных природных явлений все большей силы, но не против сильнейших событий. Поэтому когда они происходят, то имеют место сразу большие последствия.

По данным многолетних наблюдений (табл. 4) наибольшую опасность в России представляют наводнения (подвержено 746 городов), оползни и обвалы (725), землетрясения (103), смерчи (500), Именно с этими процессами часто связан огромный социально-экономический ущерб.

Для снижения потерь, повышения устойчивости функционирования социально-экономических систем (СЭС) на всех уровнях (страны, субъекта федерации, муниципального образования, организации) необходимо осуществлять меры защиты от ЧС. Однако, реализация мер защиты также связана с немалыми затратами, что требует соразмерять затраты с предотвращаемым ущербом [5,6]. Для редких событий речь должна идти о предотвращаемом риске. Поэтому, при управлении рисками ЧС необходимо оценивать эффективность мер по их снижению, а для этого нужны обоснованные показатели эффективности. Для редких событий, какими являются ЧС в отдельном муниципальном образовании, эти показатели должны основываться на показателях риска.

В финансировании мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС (средства федерального бюджета, резерва Правительства РФ, органа исполнительной власти субъекта федерации, средства органа местного самоуправления, средства организаций, средства других источников) доля средств органов местного самоуправления составляет пока в среднем по России порядка 1 %, что явно недостаточно. При этом основными направлениями финансирования являются (рис. 1):

  • предупреждение ЧС;
  • смягчение последствий от ЧС;
  • возмещение ущерба.

Международный опыт показывает, что важным является рациональное распределение ресурсов между этими тремя составляющими. Для решения этой задачи необходимы показатели эффективности и экономической эффективности предпринимаемых мер по снижению риска и смягчению последствий ЧС (табл. 5). В табл. 5 обозначено: с - объем выделяемых ресурсов за единичный интервал времени Т (принимается равным 1 году); сп и ср - затраты в год на предупреждение ЧС и реагирование на них соответственно, САСФ и св - затраты на смягчение последствий действиями аварийно-спасательных формирований и затраты на возмещение ущербов

Категории Wчcj классификация ЧС по степени тяжести

таблица 1

Распределение числа ЧС в России по тяжести последствий, доли в %

таблица 2

Распределение ЧС в России по степени тяжести в 2004 году

таблица 3

Вначале рассмотрим показатели эффективности превентивных мер, а затем показатели эффективности реагирования. Показатели эффективности реагирования вводятся при условии, что реализованы превентивные меры (если превентивные меры не реализовывались, то в расчетные соотношения вводятся соответствующие коррективы).

Показатели эффективности комплекса мер вычисляются при условии, что превентивные меры могут не достичь цели.

Превентивные меры приводят к снижению риска в расчете на некоторый интервал времени (обычно на год), т.е. снижению вероятности ЧС и сокращению возможного ущерба. Степень достижения цели (эффективность) превентивных мер оценивается отношением 3n=-^Rn/R (целевой ориентир эп 1), где ЛК*= К-R' - предотвращенный риск; R= а (т) w и R'= a' (T)w - риски до и после принятия превентивных мер; а' (т) = л'т - математическое ожидание числа ЧС за интервал времени Т после принятия превентивных мер; л' -частота (интенсивность) ЧС после принятия превентивных мер; w и w -ущербы от ЧС до и после принятия превентивных мер. Для редких ЧС их вероятность после осуществления превентивных мер Q'(Т) около л'Т.

Ориентировочный социально-экономический ущерб от опасных природных явлений

таблица 4

Особенностью превентивных мер является необходимость осуществления реальных затрат сегодня в обмен на сокращение виртуального ущерба в будущем. реализацию превентивных мер должны быть экономически обоснованными, Условие экономической обоснованности превентивных мер защиты населения и территорий от ЧС в расчете на интервал времени Т записывается в виде ^Rn - Сn > 0, (1) где Сn- затраты на превентивные меры.

В частности, в настоящее время на местном уровне ведутся работы по реконструкции автоматизированных систем централизованного оповещения, созданию локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов. Осуществляются мероприятия по обеспечению устойчивого функционирования объектов производственного и социального назначения в условиях ЧС, внедряются современные системы контроля за опасными технологическими процессами, Отметим также, что ускоренная амортизация как источник быстрого накопления амортизационных отчислений на потенциально опасных объектах может стать эффективным способом замены устаревших технологических процессов новыми и более безопасными.

Из (1) экономическая эффективность затрат на превентивные меры определяется отношением Nn=^Rn/cn и для экономически обоснованных мер должна быть больше 1.

С увеличением объема предпринимаемых мер защиты присущие рассматриваемому муниципальному образованию риски снижаются (степень защищенности населения повышается), но снижается также и эффективность Nn затрат на защиту. При Nm < 1 дальнейшее вложение средств в превентивные меры защиты становится экономически необоснованным. Иногда, правда, вследствие влияния психологических факторов неприятия обществом некоторых рисков, например, радиационного, осуществляются и экономически необоснованные меры.

Составляющие мер защиты относительно момента наступления ЧС и эволюция ущербов (рисков в случае редких событий) в процессе их реализации.

Рис.1


Несмотря на осуществление превентивных мер в каждой сфере деятельности сохраняется определенный уровень ЧС, обусловленный остаточным риском R', который еще не успели или не смогли предотвратить. Остаточный риск R' обусловлен следующими факторами:

  • в неустановившемся режиме после внедрения новой технологии - недостаточным финансированием предупредительных мер;
  • в установившемся режиме - технической невозможностью (предотвратить в полном объеме некоторые риски на данном этапе развития науки и техники. В частности, невозможно предотвратить либо снизить силу многих опасных явлений, инициирующих аварии на опасных объектах (например, землетрясений, ураганов); невозможно создать достаточные запасы стойкости по отношению к реализующимся с малой вероятностью экстремально высоким уровням негативных воздействий; интенсивность отказов технических устройств по мере устранения их причин (отработки конструкции) снижается и по окончании периода приработки стабилизируется на некотором уровне, обусловленном внезапными отказами по неконтролируемым причинам.


Эффективность реагирования на ЧС. Способом повышения защищенности населения от остаточного (непредупрежденного) риска является реагирование на ЧС (ликвидация их последствий), включающее:

  • смягчение последствий (снижение масштабов и ущерба от ЧС), выполняемое аварийно-спасательными формированиями (АСФ);
  • возмещение обусловленного непредотвращенным в результате предупредительных мер и несмягченным действиями АСФ ущерба.

Эффективность мер по смягчению последствий (или эффективность АСФ), предпринимаемых при условии, что ЧС произошла, оценивается показателем ЭACФ=^RACФ/R = QW-QW/QW=^WACФ/W, (2), где ^RАСФ =R' R' '- смягченный в результате действий АСФ риск в расчете на интервал времени Т; R'=Q'w и R''=Q'W' - оставшийся непредупрежденным и несмягченным риск соответственно;

  • ДWАСФ = w' - w'' ' смягченный действиями АСФ ущерб;
  • W и W' -средний ущерб от ЧС без и с учетом действий АСФ.

Затраты на АСФ осуществляются ежегодно, а ущерб их действиями смягчается только в случае наступления ЧС. Поэтому экономическая эффективность затрат на смягчение последствий (содержание АСФ) определяется показателем NACФ=^RACФ/CACФ=Q^WACФ/CACФ где сАСФ - затраты на подготовку, оснащение, содержание и действия АСФ по смягчению (ликвидации) последствий произошедшей ЧС в расчете на год.

Возмещение ущерба после того, как ЧС произошла является одним из важных элементов защитынаселения. Реализация остаточного риска приводит к ущербам для физических и юридических лиц. Размер возмещения определяется исходя из следующих положений:

  • финансирование остаточного риска проводится вынужденно в интересах сохранения устойчивости рассматриваемой СЭС, стабильности общественного воспроизводства;
  • возмещение ущерба от ЧС не обуславливается требованием экономической эффективности (является планово-убыточным мероприятием);
  • для повышения защищенности населения и устойчивости СЭС необходимо стремиться к возможно более полному возмещению обусловленного непредотвращенным и несмягченным риском ущерба.

Степень возмещения ущерба от ЧС зависит от развитости системы возмещения - в США достигает 50 %, в странах Западной Европы - 25, в России - 3.

Возмещение ущерба, также как и смягчение ЧС действиями АСФ, происходит при условии, что ЧС произошла.

Пусть ДRв = R'' - R''' - сумма возмещенных ущербов в год с учетом вероятности их появления за счет всех источников финансирования, R'''=Q'W '', w '' - средний ущерб от ЧС, оставшийся невозмещенным. Так как целевым ориентиром является дкв R '', то степень (эффективность) возмещения ущерба оценивается отношением ЭB=^Rв/R=R-R/R=QW-QW/QW=^Wв/W, где ДWв - средний возмещаемый ущерб от ЧС. Таким образом, эффективность некоторой территориальной системы возмещения ущербов от ЧС оценивается средней по произошедшим ЧС долей возмещаемого ущерба.

Экономическая эффективность возмещения Nв=^Rв/Св фактически всегда меньше 1, так как реализация способов финансирования риска [7] для хозяйствующих субъектов вследствие действия факторов времени и неопределенности связана с дополнительными расходами или недополученными доходами.

Учитывая, что целевой функцией защиты от ЧС является повышение степени предотвращения, смягчения и возмещения ущерба, то степень (эффективность) защиты населения принятыми мерами оценивается отношением, где ДR= ДRп + ДRасф +ДRв..

Так как реагирование на ЧС осуществляется при условии, что последняя произошла (не предотвращена), то Э = Эп + (1 - Эп) [ЭАСФ + (1 - ЭАСФ ) Эв] , (3) а результирующая экономическая эффективность затрат на защиту от ЧС оценивается соотношением: n=^Rn+^RACФ+^Rв/c

Соотношение для оценки л по частным эффективностям с учетом доли произведенных соответствующих затрат имеет вид: n = аnnn + аАСФ nАСФ + ав пв, где аn= сn/с, аАСФ = сАСФ/с и ав = cв/с.

Оценки эффективности и экономической эффективности защиты от ЧС полезны для сравнительной оценки результатов работы близких по условиям функционирования муниципальных образований и для конкретного муниципального образования в динамике во времени. На основе предложенной системы показателей могут быть решены задачи оптимизации затрат на защиту, в частности, рациональногораспределения затрат на предупреждение ЧС и реагирование на них.

Высокая эффективность вложений финансовых средств в мероприятия по предупреждению возникновения, снижению риска и смягчению последствий циклических чрезвычайных ситуаций природного характера достигнута в ряде субъектов Российской Федерации. Так, например, выделение в 2004 г. необходимых финансовых ресурсов на превентивные меры позволило: в Новосибирской области снизить затраты на ликвида цию последствий весеннего половодья до 30 %, по сравнению с прошлыми годами; в Тюменской области не допущено распространения очагов природных пожаров на территории населенных пунктов, объектов экономики, транспортной и производственной инфраструктуры.

Более глубокое внедрение механизмов экономического регулирования позволит значительно повысить защищенность населения, природной среды и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций. Цель совершенствования экономических механизмов и их применения на всех уровнях, включая местный, состоит в том, чтобы создать условия, при которых физическим и юридическим лицам было бы не только выгодно принимать меры по предупреждению чрезвычайных ситуаций и снижению их риска, но и убыточно хозяйствовать по-другому.

Формирование эффективной системы экономических механизмов в области защиты населения и территорий от ЧС в условиях существующего разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местными органами власти является в настоящее время важнейшей задачей.

Положительный опыт разработки и использования экономических механизмов предупреждения чрезвычайных ситуаций накоплен в Вологодской и Ивановской областях, Республике Калмыкия, г. Москве. Он показывает, что необходимо полнее использовать следующие механизмы:

  • финансирования программ осуществления заблаговременных мероприятий по защите населения и территорий за счет местных бюджетов;
  • обязательного страхования рисков чрезвычайных ситуаций;
  • стимулирования внедрения современных экологически безопасных технологий, создания эффективной системы контроля и решения проблем утилизации и захоронения вредных отходов производства и жизнедеятельности;
  • льготного кредитования и предоставления физическим и юридическим лицам налоговых и иных льгот при осуществлении деятельности по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
  • применения экономических санкций для предприятий, пренебрегающих вопросами техногенной безопасности;
  • аккумулирования в масштабе муниципального образования и использования внебюджетных источников для реализации проектов по предупреждению ЧС и смягчению их последствий.

Объективную картину рисков для жизнедеятельности населения на территории муниципального образования должны дать паспорта их безопасности. К настоящему времени типовые паспорта безопасности муниципальных образований разработаны. На их основе необходимо разработать паспорта безопасности каждого муниципального образования. Эта задача требует детального анализа опасностей для жизнедеятельности населения на территории муниципального образования, источников природных и техногенных опасностей на ней, расчета частот их реализации, социального и индивидуального рисков. Проблемным вопросом в настоящее время является финансирование проведения паспортизации.

В 2005 г. под эгидой ООН в Японии состоялась Всемирная конференция по предотвращению природных катастроф, на которой были подведены итоги прошедшего Международного десятилетия по уменьшению опасности бедствий и принято принципиальное решение - предупреждение катастроф должно опираться не только на достижения научно-технического прогресса, но, в первую очередь, на образовательную и просветительскую работу с населением, на формирование культуры безопасности жизнедеятельности. Эта задача должна решаться на всех уровнях, и не в последнюю очередь - на местном уровне. Безопасность жизнедеятельности не может быть обеспечена, если принципы безопасности жизнедеятельности не будут внедрены в сознание общества, его культуру путем профессионального образования и массового воспитания. Поэтому в стране создается система образования и воспитания в области безопасности жизнедеятельности.

М.Эшер. Синтез - 1947 год.

Безопасность жизнедеятельности



в начало

при использовании информации - ссылка на сайт www.samoupravlenie.ru - обязательна
уважая мнение авторов, редакция не всегда его разделяет!

Проблемы МСУ

Главная | Публикации | О журнале | Об институте | Контакты

Ramblers Top100 Рейтинг@Mail.ru