Общественное мнение и самоуправление

Герасимов А.В.

Также рекомендуем прочитать (для перехода нажмите на название статьи):

Местное самоуправление как один из институтов гражданского общества в современной России

Правовая основа деятельности органов местного самоуправления

Общественный контроль в органах государственной власти и местного самоуправления

Местное самоуправление в России. Законодательство, действительность и пути развития

Актуальные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации

Население в системе местного самоуправления

Общественное мнение выступает весьма важной, необходимой нормой демократии. Оно является одним из действенных инструментов гражданского общества, с помощью которого народ может оперативно выражать свое доверие или недоверие центральной и местной власти, и тем самым устанавливать всякий раз меру ее легитимности. Поэтому органы государственной власти и местного самоуправления сами стараются не только учитывать общественное мнение, но и формировать его в нужном для себя направлении.

Решение комплекса сложных задач социально-экономического развития муниципальных образований немыслимо без развернутого диалога органов местного самоуправления с заинтересованными группами и слоями населения. Судьба управленческих решений, крупномасштабных проектов, успех практически любого значимого социально-политического действия и в целом проводимой политики муниципальной власти зависят от их поддержки со стороны населения города, района, поселка. Чтобы быть эффективной, деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления должна опираться на общественное мнение, учитывать его авторитет и силу.

К.В. Лебедев. Новгородское Вече

Основной чертой нынешнего российского общественного мнения является то, что оно находится в процессе становления, на пути к своей институциализации. Другими словами, сейчас мы не можем утверждать, что в нашем изменившемся социуме общественное мнение функционирует как устойчивый социальный институт. Зачастую мы сталкиваемся со слабо кристаллизированным мнением людей, которое продиктовано сиюминутным настроением, эмоциями, стереотипными реакциями на новые реалии и т.п. Порой люди высказываются за или против чего-то лишь потому, что их спросили об этом в социологическом опросе, а не потому, что они имели по данному вопросу сформированное собственное мнение.

Речь, как видим, идет об уяснении двух принципиальных вопросов: 1) влияет ли общественное мнение на эффективность местного самоуправления, и 2) используют ли органы и должностные лица местного самоуправления общественное мнение в процессе подготовки и принятия управленческих решений? Применительно к демократическому обществу, ответ на оба вопроса должен быть положительным. Однако реальная практика наталкивается на многие трудности. С одной стороны, подготовка и принятие решений по вопросам местного значения должны основываться на учете интересов и запросов населения. В этом плане муниципальная власть стремится привлечь к выработке решений - прямо или косвенно - широкую общественность. Но, с другой стороны, принимаемые решения должны быть компетентными, ориентированными на решение проблем по существу на основе определенных рациональных предпосылок. Как известно, компетентность общественного мнения, равно как и его возможности решать сложные задачи, имеют конкретные пределы. Признавать его безусловным сувереном и для органов местного самоуправления, и для муниципального социума в целом может быть так же опасно, как и полностью игнорировать.

Проблема состоит в том, чтобы найти оптимальный механизм взаимодействия органов местного самоуправления и общественного мнения, определить эффективные пути и способы привлечения общественности к принятию управленческих решений и к контролю за качеством работы всех муниципальных учреждений. При всей важности этой проблемы она не получила своего адекватного решения. Органы и должностные лица местного самоуправления бросаются из крайности в крайность. С одной стороны, имеет место заигрывание с общественным мнением, разного рода популистские шаги. С другой стороны, при разработке важнейших вопросов социально-экономического планирования, обеспечения продвижения крупных инноваций, при принятии и реализации важных управленческих решений по вопросам местного значения потенциал общественного мнения привлекается не полностью.

В связи с этим представляется важным определить законом перечень тех вопросов местного значения, при решении которых органам власти и местного самоуправления необходимо в обязательном порядке учитывать мнение населения. В статье 131 Конституции Российской Федерации содержится правовая норма, устанавливающая, что "изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения". В Европейской Хартии местного самоуправления определено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения. В Федеральном законе № 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прямо указывается, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны установить законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

По нашему мнению, следует расширить перечень вопросов местного значения, при решении которых общественному мнению отводится отнюдь не только совещательная роль. К вопросам, при решении которых органы власти и местного самоуправления должны руководствоваться исключительно мнением населения муниципального образования, можно отнести:

• принятие и изменение устава муниципального образования;
• разработку и принятие программ по комплексному социально-экономическому развитию города, района, поселка;
• регулирование планировки и застройки, использования земель, водных объектов на территории;
• охрану общественного порядка;
• организацию, содержание и развитие учреждений образования и здравоохранения;
• организацию транспортного обслуживания, торговли и общественного питания и бытового обслуживания населения;
• сохранение памятников истории и культуры;
• создание условий для развития физической культуры и спорта;
• охрану окружающей среды и др.

При этом регламентация учета мнения населения должна включать в себя две составные части: во-первых, установление порядка выявления мнения населения, во-вторых, установление причинно-следственной связи между выявленным мнением населения и последующей реакций органа власти и местного самоуправления.

К сожалению, оба вышеназванных элемента учета мнения населения в федеральных правовых актах абсолютно не урегулированы. В законах субъектов Российской Федерации, как правило, реализация вышеуказанной конституционной нормы сводится к формулировкам типа: "учет мнения населения производится в форме местных референдумов" или "...в форме собраний (сходов) граждан". Но существо проблемы - как раз в необходимости правовой формализации порядка выработки и принятия решения при наличии различных несовпадающих, в той или иной мере противоречащих друг другу мнений. При этом необходимо увязать и различные выявленные мнения населения, и аргументы органов государственной власти.

Не менее сложной и многогранной представляется проблема изучения, формирования и прогнозирования общественного мнения. В числе возможных вариантов выявления мнения населения традиционно указываются:

1. местный референдум или совокупность референдумов;
2. решение представительного органа местного самоуправления;
3. совокупность кустовых (поселенческих, уличных, квартальных и т.п.) собраний (сходов) граждан;
4. социологический опрос общественного мнения;
5. опубликование и обсуждение предложений в средствах массовой информации.

Местный референдум - наиболее очевидная форма выявления мнения населения. Применение местного референдума для выявления мнения населения важно с точки зрения статуса решения, принимаемого на местном референдуме, как решения, подлежащего обязательному исполнению.

Следует указать, что в обиходе под референдумом нередко подразумевается любое голосование населения по какому-либо вопросу. Де-юре это неверно, поскольку голосование - это лишь один из неотъемлемых элементов референдума, но далеко не единственный. Статус же референдума соответствующая процедура приобретает лишь при условии реализации всех её этапов с соблюдением требований законодательства, а именно: выдвижение инициативы, её официальная регистрация, подготовка и принятие решения о проведении процедуры волеизъявления, агитационная кампания, собственно волеизъявление в форме тайного голосования, официальное оформление итогов соответствующей процедуры.

Представительный орган в силу своего статуса обладает правом выражать мнение населения, избравшего его, - это следует из определения представительного органа муниципального образования, данного в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Вместе с тем необходимо иметь в виду, что любое решение через представителей в той или иной мере искажает прямое волеизъявление. Последнее замечание особо актуально в отношении малочисленных (а таковых в настоящее время подавляющее большинство) представительных органов местного самоуправления. Поэтому, особенно в случаях отсутствия единодушия среди депутатов, вполне обоснованно может быть поставлен вопрос о сомнениях в адекватности отражения мнения населения.

Кустовые собрания (сходы) граждан - также достаточно очевидная форма выявления мнения населения. При установлении, что данная форма применяется, в соответствующем нормативном акте должна быть подробно регламентирована организация проведения сходов. В частности, необходимо определить порядок установления правомочности сходов, установить гарантии, что сходами будет охвачено население всех обособленных частей территории (поселений, сельсоветов, внутригородских микрорайонов и т.д.), определить - какая часть населения (как каждой из обособленных частей территорий, так и территории в целом) должна принять участие в собраниях (сходах), чтобы имелось основание для утверждения о состоявшейся процедуре выявления мнения населения.

Социологический опрос общественного мнения привлекателен тем, что эта процедура имеет достаточно солидную научную базу. Реализация современных научных методик позволяет получить оценочный результат, весьма близкий к прямому волеизъявлению.

Привлекательность этой формы также в том, что проведение социологических опросов позволяет выявить не только усредненное мнение населения в целом, но и мнение в разрезе возрастных, профессиональных, национальных и т.д. подгрупп населения, что весьма важно в случае необходимости принятия решения в условиях конфликтной ситуации.

Негативным моментом этого варианта является потенциальная возможность получения результата "под заказ". С точки зрения снижения указанной опасности процедура опроса (в том числе, порядок формирования выборки опрашиваемых) должна быть определена заранее, желательно после получения нескольких положительных заключений независимых научных учреждений, и оформлена в качестве составной части закона субъекта Российской Федерации или нормативного правового акта муниципального образования.

Серьезным недостатком этого варианта является неблагоприятно воспринимаемое гражданами отстранение их от процедуры принятия решений о выяснении мнения населения.

Опубликование и обсуждение проектов решений в средствах массовой информации хорошо тем, что позволяет в буквальном смысле каждому заинтересованному жителю поработать с ручкой в руке над проектом решения. Однако серьёзной проблемой является порядок подведения итогов обсуждения. Критерий количества обращений не может быть признан приемлемым, поскольку весьма несложно организовать ряд «возмущенных» писем или вал писем «в поддержку». Критерии же серьезности, весомости аргументов неизбежно окажутся субъективными. В связи с вышеизложенным представляется, что последние две формы изъявления мнения целесообразно использовать как вспомогательные аргументы, как процедуры, предшествующие какой-либо из первых из упомянутых форм в целях повышения адекватности выявления мнения населения.

Таким образом, органы власти и местного самоуправления при выработке и осуществлении социально-экономической политики должны опираться на надежные и достоверные источники информации о состоянии и динамике массового сознания. Ответом на потребности практики самоуправления становится широкое распространение исследований общественного мнения, проводимых социологическими службами. Однако результаты многих из них не удовлетворяют органы власти и местного самоуправления, не могут быть положены в основу принимаемых ими решений и не способствуют созданию эффективного механизма взаимодействия с общественным мнением. Понятно, что эти сложные и во многом новые для нас проблемы требуют глубокого теоретического исследования и решения.

Пользовательского поиска