Становление и развитие финансово-экономической основы местного самоуправления в России

Трунина И.Ю.

Также рекомендуем прочитать (для перехода нажмите на название статьи):

Финансы муниципальных образований

Моделирование финансовых потоков в системе малого предпринимательства муниципального образования

Правовое регулирование бюджетного процесса в муниципальном образовании

Имущественные права муниципальных образований

Местный бюджет - доходы муниципальных образований

Правовое регулирование местного налогообложения в России

Местное самоуправление - полномочия и дотации

Налог на недвижимость и местное самоуправление

Становление и развитие финансово-экономической базы местного самоуправления в России имеет давнюю историю. Поскольку данный вопрос тесно связан с понятием «местные финансы», нам представляется целесообразным рассмотреть наиболее яркие исторические моменты формирования этого социально-экономического явления в России.

Л.А. Велихов в своей работе «Основы городского хозяйства» указывает, что городское самоуправление не мыслится без ограничительных для него финансовых источников и более или менее самостоятельного распоряжения финансами. Он отмечает, что городские или муниципальные финансы являются составной частью местных финансов, так или иначе выделенной для специального обслуживания городского благоустройства: а местные финансы, в свою очередь, являются ограниченной частью государственных финансов. Принципиальной разницы между муниципальными и государственными финансами Л.А. Велихов не видит (Велихов Л.А. Основы городского хозяйства: общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М., 1996).

Профессор Н.Х. Озеров указывал, что финансовая наука изучает совокупность отношений, которые возникают на почве добывания и распределения союзами публичного характера материальных средств. Городское самоуправление, по мнению Н.Х. Озерова, представляет собой один из таких «союзов публичного характера» в составе государства, и, таким образом, предмет учения о городских финансах как части общей теории финансов становится обоснованным (Озеров Н.Х. Основы финансовой науки. Выпуск 1. Учение об обыкновенных доходах. М., 1911).

В дореволюционной России под местными финансами понимали материальные средства, необходимые для выполнения своих функций и ведения собственного, более или менее самостоятельного хозяйства, в которых нуждаются союзы публичного характера низшие, чем государство. Организацию местных финансов того времени подводили под три типа:

1. английский - исторически сложившийся, покоящийся на так называемом целевом обложении (обложение в пользу бедных, акт парламента 1601 года). При расширении местных потребностей создавались новые общинные налоги, которые затем почти все влились в налог для бедных;


2. французский - искусственно построенный, характеризующий связанность местных союзов в сфере финансового хозяйства; в местных хозяйственных единицах - департаментах и общинах; нет ни самостоятельных объектов, ни самостоятельного обложения; общины получали средства главным образом от добавочных к государственным налогам сантимов, от доходов с принадлежащих им имуществ, от некоторых налогов, уступаемых им государством (откруа). Департаментские доходы и расходы входят в государственный бюджет, как особое к нему прибавление, и называются бюджетом специальных средств;


3. прусский - представляет общине свободу в сфере ее внутреннего распорядка и обложения. Коммунальным законом 1893 года резко разграничены источники доходов между государством и местными союзами; на первое место поставлены доходы местных хозяйственных единиц от собственных предприятий, установлена автономия в области местных финансов и применен принцип возмездных услуг, то есть во всех тех случаях, когда община констатирует известную выгоду для того или иного лица от результата своей деятельности, она может и должна потребовать от этого лица вознаграждение в том или ином размере (специальное обложение).

Л.А. Велихов в главе «Городские финансы», давая характеристику муниципальным налогам, приведенные выше три типа организации местных финансов использует для описания системы муниципального обложения, применяемой с разрешения государственной власти.

В дореволюционной России хозяйственными единицами были сельские общества, волости, города, уездные и губернские земства. Хотя большая часть волостных и мирских сборов шла на нужды общегосударственные, единственными их плательщиками были крестьяне.

Н.К. Рерих. Собирают дань

Законом от 1 января 1864 года к земским повинностям были отнесены только местные повинности, но этот принцип и этим законом, и последующими не был проведен в чистом виде, и на счет земства относили чисто государственные потребности.

При учреждении земств им был предоставлен широкий простор по обложению, никаких оценочных норм не было установлено, общим основанием размера обложения служили ценности и доходность имуществ. Установление подробностей раскладки предоставлялось самому земству. Впоследствии же предел обложения торговли и промышленности был ограничен (правила от 21 ноября 1866 года). Законами от 8 июня 1893 года и от 18 января 1899 года были установлены правила оценки недвижимых имуществ для обложения земским сбором, а законом от 12 июня 1900 года - предельность земского обложения, на основании которого земства не могли повышать сбор с недвижимых имуществ более чем на 3% в год (Финансовая энциклопедия / Ред. И.А. Блинова, А.И. Буховецкого. М., 1924).

Земства получали средства от обложения земли, других недвижимых имуществ, промышленности и торговли и указанных в законе судебных пошлин и сборов с бумаг. Основными направлениями расходов того времени были: школьное и медицинское дело, общественное призрение, дороги, экономическое благосостояние. Основанием для распоряжения земскими средствами служили земские сметы и раскладки, составляемые уездными и губернскими земскими управлениями и утверждаемые земскими собраниями, после чего они поступали на рассмотрение к губернатору.

Городам по всем главным источникам их доходов были даны нормы, устанавливающие пределы средств, которыми они могли располагать. При составлении средств городам, в противоположность земствам, необходимо было, прежде всего, определить свои доходы  и только затем расходы.

Городам предоставлялось взимать следующие сборы:

• оценочный с недвижимых имуществ;
• с документов на право торговли и промыслов;
• с заведений трактирного промысла.

В случае необходимости от Городской Думы зависело введение следующих сборов в пользу города:

• с извозного промысла;
• с лошадей и экипажей;
• с собак;
• с перевозного промысла;
• другие мелкие сборы.

Размер оценочного сбора с недвижимых имуществ определялся думой в процентах с чистого дохода этих имуществ, но не более 10% или в размере не более 1% от стоимости имущества, по усмотрению общественного управления. Таким образом, если у земств права в обложении недвижимых имуществ были свободны, то у городов был определен процент, выше которого они облагать не могли.

То же самое происходило и с обложением документов на право торговли и промысла. С документов купеческих 1 и 2 гильдий взималось не более 15% с казенной цены, с остальных торговых и промысловых документов - не более 10%; с патентов на заводы по производству напитков и с заведений по продаже питья - не более 25%.

С трактирных заведений сбор определялся следующим образом: городская дума назначала средний размер налога с каждого трактира и умножала его на число трактиров, так получали общую сумму налога, которую трактиры должны разделить между собой, при этом трактиры делились на питейные и непитейные.

С введением казенной винной монополии сборы с заведений и патентов на заведения для выделки и продажи питья сократились, так как данные казенные лавки не платили патентных сборов. В возмещение потерь городам выдавалось вознаграждение в размере, равном среднему сбору, полученному городом за пятилетие, предшествовавшее введению казенной продажи питья.

Сбор с казенного промысла не мог превышать 10 рублей в год с каждой лошади, используемой в извозе. В 1888 году сбор с извозного промысла существовал в 208 городах.
К мелким сборам можно отнести следующие:

1. сборы с актов засвидетельствования, протеста, предъявлений к взысканию;
2. сборы за клеймение мер и весов;
3. сборы за употребление общественных мер и весов на торговых местах (1 копейка с пуда взвешиваемого, ведра перемеряемых предметов);
4. сбор с аукционных продаж движимого имущества (до 2%).

С усложняющейся экономической обстановкой в городах законодателю приходилось разрешать вводить и другие сборы для отдельных городов. Так, существовал больничный сбор в городах Санкт-Петербург, Москва и др., устанавливались сборы с ввозимых и выводимых товаров (в 1888 году 53 города из 686 имели эти сборы). В Одессе в 1861 году был установлен полукопеечный сбор с каждого пуда товаров, вывозимых из Одесского порта за границу. Данный сбор носил целевой характер - покрывал расходы на замощение и канализационную систему города, улучшение портовой инфраструктуры.

Муниципализация предприятий была мало развита, а там, где таковая имелась, города их эксплуатировали по налоговому принципу.

Подводя итог, отметим, что земства периода 1864-1917 годов в своей деятельности опирались на довольно прочную материально-финансовую базу. Гарантиями их экономической независимости являлись самостоятельно сформированный бюджет, право собственности, статус юридического лица, возможность осуществления самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности.

Следует подчеркнуть, что самостоятельным формированием финансовой базы обладали не только земства. Так, например, в Амурской области существовали земские сборы, хотя земства как такового по законодательству не было. Известно, что в 1903 году на IV Хабаровском съезде местных деятелей и в 1907 году в отчете военного губернатора Приморского края поднимался вопрос о введении земских учреждений на Дальнем Востоке, но аргументы, приводимые Правительством и Государственной Думой, были не в пользу земского самоуправления. Высказывалось, что край занимает огромную площадь, заселен неплотно, процесс заселения еще не окончен. Это вызывало опасения, что край не сможет обеспечить достаточные средства в случае, если земские платежи окажутся непосильными для населения. Кроме того, указания о том, что на территории Амурской области того времени не было земства, установленного законодательством, можно найти в издании 1911 года, касающемся описания начального образования в Амурской области. Однако земские сборы на территории области существовали, и их величины, назначенные к поступлению за период 1890-1911 годы, для Амурской области составляли: в 1890 г. -22395.6 руб., в 1895 г. - 19745,67 руб., в 1897 г. - 42309,25 руб., в 1899 г. - 68291.82 руб., в 1903 г. - 116517.47 руб., в 1906 г. - 83365,58 руб., в 1909 г. - 92489,41 руб., в 1911 г. - 151977,16 руб (Обзор Амурской области за 1890-1911 годы. Благовещенск).

Опыт формирования экономических основ местного самоуправления в условиях дореволюционных земств является весьма интересным для современных органов местного самоуправления. В настоящее время в России местные органы власти находятся в таком же положении, как и земства более ста лет назад. Имеющихся в распоряжении муниципалитетов собственных средств недостаточно для качественного выполнения возложенных на них функций, а кризис бюджетной системы не позволяет в полной мере обеспечить их необходимыми финансовыми ресурсами через каналы бюджетного регулирования. Это подводит органы местного самоуправления к единственно верному в сложившейся ситуации шагу - поиску таких технологий, которые позволят укрепить материально-финансовую базу посредством эффективного использования имеющегося в их распоряжении экономического потенциала.

Пользовательского поиска