Имущественные права муниципальных образований – гражданско-правовой аспект

Голованов К.П.

Также рекомендуем прочитать (для перехода нажмите на название статьи):

Финансы муниципальных образований

Местное самоуправление - полномочия и дотации

Местный бюджет - доходы муниципальных образований

Рассмотрение, утверждение и исполнение местных бюджетов

Становление и развитие финансово-экономической основы местного самоуправления в России

Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» – основные преимущества

Под имущественными правами муниципальных образований понимается совокупность норм, осуществляющих регулирование отношений по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью (имуществом муниципальных образований).

В современном мире самостоятельность экономического субъекта невозможна без наличия у последнего прав собственности, в особенности это касается муниципальных образований. Согласно ст. 132 Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет». Таким образом, основной закон Российской Федерации наделил на конституционном уровне органы местного самоуправления полномочиями по управлению муниципальной собственностью, а также правом реализации бюджетных полномочий. Но ответ на вопрос, что именно включено в право собственности, каковы его границы для муниципальных образований, дается в действующем Гражданском кодексе Российской Федерации, в котором данному вопросу посвящена целая глава «Право собственности и другие вещные права».

Перед тем как переходить к вопросу права собственности, необходимо обратиться к понятию «вещное право». В Цивильном праве под вещным правом принято понимать право, обеспечивающее удовлетворение интересов управомоченного лица путем его непосредственного воздействия на вещь.

В дореволюционной России под категорию вещного права подводили широкий спектр гражданских прав, особенно в области земельных отношений. В советский период вещное право было поначалу узаконено. В ГК 1922 года был особый раздел, который назывался «Вещное право». В нем к числу Вещных прав были отнесены право собственности, право застройки и залог. В дальнейшем, в связи с признанием за гражданами права собственности на жилой дом, сошло на нет и было отменено право застройки.

Потом вещное право и вовсе было отменено, в связи с национализацией земли, за некоторым исключением было оставлено право оперативного управления, отражающее относительную имущественную самостоятельность государственных юридических лиц.

С принятием Гражданского кодекса Российской Федерации в 1994 году, категория «вещное право» вернулась в юридический оборот и применяется в действующем законодательстве по сегодняшний день.
Вещное право открывает собой Особенную (специальную) часть гражданского права. Оно охватывает нормы о правах лиц на вещи – традиционные и наиболее распространенные объекты гражданских правоотношений. Возникающие на их основе субъективные вещные права оформляют и закрепляют принадлежность вещей (материальных, телесных объектов имущественного оборота).

Вещное право представляет собой субъективное гражданское право, носящее абсолютный характер, которое предоставляет юридически обеспеченную возможность владеть, пользоваться и распоряжаться определенными материальными объектами, носит преимущественный характер, следует за вещью и обладает специальными способами защиты.

Категория вещного права является категорией установочной и используется для определения значения права собственности, зависит от экономической системы конкретного государства. В рыночной экономике данная категория особенно важна,  поскольку определяет содержание экономических отношений.

К объектам вещных прав принято относить непосредственно сами вещи, помимо самих вещей к объектам вещных прав относятся и имущественные права на объекты права собственности.

Среди видов вещных прав действующее Гражданское право выделяет право собственности, право хозяйственного ведения и право оперативного управления. Существуют также и иные виды вещных прав, к ним относятся сервитуты, право пожизненного наследуемого владения, право бессрочного пользования.

Муниципальные образования обладают комплексом видов вещных прав, в частности, к ним относятся непосредственно право собственности, право хозяйственного ведения и право оперативного управления имуществом.

Право собственности содержит в себе экономическую сущность, ибо объект права собственности всегда несет экономическое содержание. Экономическое содержание права собственности муниципальных образований, как субъектов права собственности выражается в их деятельности, то есть имеет очерченные в рамки закона, а также отраженные в муниципальных правовых актах цели.

Как известно, общими целями муниципальных образований является удовлетворение потребностей местного населения в различного рода социальных потребностях: образовании, жилье, работе и др. Безусловно, муниципальное образование, как и любое другое образование, обладает и собственными потребностями, необходимыми для его нормального функционирования.

Именно поэтому содержание права собственности муниципальных образований сходно с правом собственности физических и юридических лиц, и включает в себя право владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципальных образований.

Данное положение находит свое подтверждение в действующем Гражданском кодексе Российской Федерации, в ст. 209 ГК РФ:

«1. Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

2. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом».

Правомочие владения предполагает юридически обеспеченную возможность хозяйственного господства собственника над вещью. Правомочие пользования предполагает юридически обеспеченную возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе её личного или производственного потребления. Правомочие пользования обычно опирается на правомочие владения, но иногда можно пользоваться вещью и не владея ею. Правомочие распоряжения – это юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении этой вещи.

Выбор законодателя в наделении полным правом собственности муниципальных образований не был случайным - на муниципальные образования ложится большая социальная ответственность перед населением муниципального образования, а выполняемые ими задачи просто требуют таких правомочий. Примером может послужить развитие сектора малого бизнеса. Муниципальным образованиям, со всей очевидностью, потребуется создание таких условий, при которых один их факторов экономики, недвижимость для осуществления предпринимательской деятельности, был бы доступным, в частности, речь идет о стоимости аренды помещений. Муниципальные образования, будучи собственниками недвижимого имущества, должны и могут предоставлять такие условия. Таким образом, право собственности обеспечивает возможность муниципальным образованиям как субъектам экономики вообще участвовать в экономических отношениях и в этих отношениях проявляется их социально-ориентированная сущность.

Особого внимания требует право хозяйственного ведения и право оперативного управления. В соответствии со ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, «имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления, во владение, пользование и распоряжение», за некоторыми ограничениями предусмотренные в статьях 294; 295; 296 ГК РФ, а также ст. 18 Федерального закона № 161–ФЗ « О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Ст. 295 Гражданского кодекса Российской Федерации наделяет собственника имущества, находящегося в хозяйственном ведении, правом создания, определения предмета деятельности и целей деятельности предприятия, реорганизации и ликвидации предприятия, назначение руководителя предприятия, осуществление контроля за сохранностью имущества. Распоряжение имуществом без согласия собственника запрещено, также запрещена продажа принадлежащего на праве хозяйственного ведения недвижимого имущества, сдача его в аренду, передача в залог и т.д.

Согласно ст. 18 п. 3 Федерального закона №161, «движимым и недвижимым имуществом государственное или муниципальное предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные государственным или муниципальным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными».

Что касается права оперативного управления, то ст. 296 ГК РФ относит данное право в основном к казённым предприятиям и учреждениям. Как и в случае с правом хозяйственного ведения, распоряжение недвижимым имуществом предприятия с согласия собственника запрещено, также запрещено и распоряжение движимым имуществом, при этом разрешено распоряжение произведенной продукцией.

В Федеральном законе «О некоммерческих организациях» определены сферы деятельности бюджетных учреждений, которые могут быть отнесены к организациям с правом оперативного управления. Так, в соответствии со ст. 9.2. п. 1, «бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах».

Данное определение дает точное понимание, почему на подобные учреждения накладываются ограничения, связанные с распоряжением имущества.

Следует обратить внимание и на бюджетные полномочия муниципальных образований, ведь в процессе осуществления бюджетных полномочий происходит расходование денежных средств и поэтому право собственности на деньги, а точнее, определение его границ имеет огромное значение.

Гражданский кодекс Российской Федерации в ст. 130 относит деньги к движимому имуществу, поэтому правомочия муниципального образования как собственника вещи по владению, пользованию и распоряжению относятся и к деньгам.

На сегодняшний день бюджетные полномочия муниципальных образований отражены в ст.9 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Так, муниципальные образования осуществляют бюджетные полномочия при: установлении порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета; установлении и исполнении расходных обязательств муниципального образования; осуществлении муниципальных заимствований, предоставлении муниципальных гарантий и бюджетных кредитов, управлении муниципальным долгом и муниципальными активами, иными полномочиями, предусмотренными Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с п.1 ст. 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации, «каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается».

Таким образом, муниципальные образования в целях реализации имущественных прав обладают комплексом правомочий по владению, пользованию и распоряжению вверенным им имуществом. Наделение муниципальных образований подобными правомочиями является важной и необходимой мерой. Отсутствие данных правомочий влечет за собой лишение муниципального образования самостоятельности, как субъекта экономических отношений, а это означает централизацию управления экономикой и отход от демократических принципов, в том числе, данные полномочия необходимы и для территориального развития муниципального образования. Необходимо сохранение имущественной свободы муниципальных образований, очерченной рамками закона и направленной на выполнение уставных целей.

Пользовательского поиска